全民制憲前因後果（Polymer 編輯部）

基本法的背景

殖民地時期的香港以皇室訓令及英皇制誥為憲法依歸，英國政府以殖民者的身份，擁有治外法權之特權，並掌有香港主權，透過港督統治香港。

七十年代末，由於新界九十九年租約將於1997年屆滿，英國率先向中共提出，希望能妥善處理這個問題。多方資料顯示，當年的英國原本有意繼續租借新界地方，甚至想過永久租借的方案，但奈何中共態度強硬，鄧小平更表明1997年後中方會不惜一切（包括使用武力）得到香港的管治權。

正當香港前途不明朗之際，作為事件中主角的香港人亦有不同意見，但可惜他們並沒有談判權，只能像待宰的羔羊，任由兩國魚肉，有部分人對香港前途感到悲觀，於八十年代發生大規模的移民潮。

1984年12月19日，英國和中共簽訂《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明》（簡稱《中央聯合聲明》），宣布中共將於1997年7月1日正式對香港行使主權，而《聲明》當中還列明中共對香港的基本方針，其中包括「一國兩制」、「五十年不變」等字眼。

翌年7月，基本法起草委員會正式成立，23名香港委員及36名中共委員全由中共委任，以《中央聯合聲明》為藍本，著手制訂作為香港憲法的《香港特別行政區基本法》（簡稱基本法）。起草期間，北京天安門發生六四事件，被視為香港民主派於委員會的代表的李柱銘及司徒華先後退出委員會。最後，於1990年4月《基本法》正式由第七屆全國人大於第三次會議中獲得通過。

1997年7月1日，中央終於獲得香港的管治權，《基本法》開始於香港實施。

基本法的爭議與問題

起草過程

基本法的起草過程本身已經充滿爭議，由中英談判，到簽訂《中英聯合聲明》，香港人並沒有參與其中。到開始制定基本法的時候，雖有部份香港人有份參與，但它的委任過程卻絕不民主，成員名單由中共單方面決定，香港人無法選出代表去制訂影響他們的憲法，這一來反映中共其保守及集權的政治風格，二來和大部分香港人素來政治冷感有關。由此一來，香港人就像砧板上的魚肉，任人宰割。

《基本法》的制定過程亦相當粗疏，有些條文詞彙語義不明，例如：在第四十五條，講述行政長官的產生辦法，但何謂「廣泛代表性」、「循序漸進」和「民主程序」，意思卻十分空泛。其實，制訂一部憲法通常需要用上十幾年的時間，而《基本法》的制訂只用了十年。當時鄧小平要求《基本法》內容宜粗不宜細，這相信和中共信奉的行政主導及力量有關——他們需要確保行政權力在中共和政府手中，法院只是政府一個下屬機構。粗疏的條文有利於立法行政機關作出解釋，而這裡亦涉及普通法系和大陸法系的問題。簡單而言，在普通法系法院有權對法律本身作出解釋，而在大陸則是全國人大及全國人大常委，這個矛盾帶出後來的居港權及釋法問題。

另外，談到《基本法》的爭議，亦不得不提當時為了通過特區成立時的法律而由中共單方面組成的臨時立法會。當時，由於末代港督彭定康因建議在1995年立法局選舉中大幅增加直選議席，中共宣布放棄「直通車」，並成立臨時立法會，而英方則把它定為非法組織。作為過渡性質的預備委員會，臨時立法會卻通過大量被視為「惡法」的條例，如：恢復「公安條例」、廢除工會集體談判權、取消《香港人權法案條例》的凌駕性地位等。由於它並不是正式的過渡性立法機構，其合法性在主權移交後隨即受到質疑，詳細可參考馬維騉案。可見，基本法就連過渡過程亦充滿矛盾（指的是臨時立法會的合法性而不是基本法本身），從而產生眾多法律上、政治上、生活上的問題。

成了殖民地憲法的延續

而於1997年香港主權移交中共後，中共並未收回以不平等的殖民者與殖民地之關係為前題建立的特權，而是繼承了宗主國英國的特權以及身份。但對外甚至對內，中共都隱瞞這一點，要求聯合國剔除香港殖民地身份。然而，香港實質還是一個殖民地，因為中共仍然是一個外來政權於香港擁有治外法權，只有殖民地才會有此不平等的法律地位。

97年之後基本法代替舊有的訓令和制誥，但內裡最重要的，還是維持了中共在香港繼續擁有英皇的特權，統治香港。換言之不論97前還是97後，香港殖民地的身份沒變，只是中共欺上瞞下，將吞併香港這殖民地一事美名為回歸祖國，令國際社會以為香港得到解放，而事實並非如此。

根據基本法第一百五十九條，基本法的「修改權屬於全國人民代表大會」，至於「修改提案權(則)屬於全國人民代表大會常務委員會，國務院和香港特別行政區」 [1]。 字面看來，香港人並沒有直接修改基本法的權利，而事實上，香港人有直接提出修改議案的權利亦只有靠那三十五位民選立法會議員，可謂難過登天。

而更甚的是，根據基本法第一百五十八條 [2]，雖然香港現行的法律體制能自行解釋部份條文，但當牽涉到自治權或中港關係時，香港法院則需要由擁有解釋權的全國人民代表大會常務委員會解釋條文。換言之，憲法的解釋權實際落在獨裁政權共產黨手中，香港人本身並沒有這個權利。事實上，97年以來，中共曾四次解釋基本法條文，直接或間接香港的事務，被評為對香港法治及「高度自治」的承諾的破壞。

英國治下的秩序，港共治下的亂象

在英治時期，前宗主國英國政府雖為帝國主義，在香港有其盤算，但總體來說還是用心經營香港。雖然英國在香港擁有特權，但統治手段未見有血腥鐵腕的兇殘；在二戰結束後，全球解殖運動興起，英國亦有所自省，放下更多民主權力，福利政策，中文法列法定語言等安撫民眾。簡單來說，英國以帝國的姿態統治香港，但手段始終比較文明，對香港的統治不會過份欺壓，濫用統治者的特權，民眾多年來不用勞心政治，安心生活經營。

但當主權移交中共後，中共以祖國自居，對香港這塊處女地卻虎視眈眈，主權移交卻不平權，反而繼承殖民政府之特權，延續殖民統治香港。基本法名義上是一國兩制的基石，但實際操作，港人治港成空話，中聯辦直接干涉議會選舉等事件，中共「解釋」基本法潛建其權力等等[3] ，可見基本法只是蒼白的空文，統治者之中國非但未有遵守，甚至隨意擴展權力，欺侮港人。通俗的說：口說依法治港，但他老子就是王法。

目前香港面對的問題，幾乎全是中共對香港的侵犯所造成。中共雙非人洐生的醫療、教育和法治問題；中共的走私犯衍生的交通、經濟和法治問題；中共財團利用中國群帶貪污文化衍生的貪污、經濟、法治和壟斷問題；中共每日150名新移民的殖民政策衍生的社會問題；而最為嚴重的是中共扶植的特區政權不事生產，無視香港民生，以淘空香港財備倒貼中共。以上種種問題正是來自基本法這不平等的條文和中共肆意擴展權力造成，民不聊生才會令政治冷感的港人民怨四起。

可見，這是一部不平等的憲法。基本法之制訂並非循公平、公平、公開，並由香港大多數公民參與的程序制訂的，其合法性與正當性僅是英國與中共之間的利益交換，以軍隊來支撐。香港大多數公民無法參與制訂，無權修改基本法，而基本法又賦予中共特權。而主權移交以來，中共多次利用基本法的漏洞粗暴干預香港事務，一方面踐踏香港的完善的法治系統，另一方面其衍生的後遺症影響民生，導致民怨四起。簡而言之，這是一部殖民地才有的不平等憲法，也只有暴政才是靠軍隊(解放軍)恫嚇來支撐其政權及其法律的效用。

修改基本法及全民制憲的討論

故此，當香港人追溯以上問題，自然發現其根源就是香港仍然是殖民地的真相，基本法是不平等的憲法。而全民制憲的訴求正是要建立一部平等公平公正，乎合程序正義，由真正香港公民參與，屬於香港本土的憲法。

其實自九十年代基本法還沒有實行之際，已有不少政黨提出基本法需要修改甚至需要重新制憲，例如：民主黨於黨章第一章（2）主張對基本法「進行必需的修改，以體現民主、自由、人權和法治的保障。」[4] ；而現已和民主黨合拼的前線亦「倡議地方憲法必須體現香港市民『全民制憲』的權利，並由港人重新制訂這部憲法的內容，而這部憲法必須經過港人『全民公決』的程序議決產生。」[5]。奈何當年討論欠缺深度，只停留於「建議」或「主張」的層面，對社會的影響不深。

到了2010年代，香港本土派崛起，面對中共多次解釋基本法，並對雙普選時間表大玩文字遊戲的情況下，全民制憲的議題再次萌芽。在大概2013-2014年期間，熱血公民、黃毓民議員、陳雲和其他不同民間團體分別提出不同的方案或理論，以達至全民制憲或修改基本法的效果，例如：制訂民間約章、永續基本法、成立全民制憲委員會等，但卻遭不少人士評為違憲或不切實際。而今年六月政改表決後，學民思潮召集人黃之鋒提出應開始著手討論香港的前途，並希望把修憲的議題提升至公眾層面。全民制憲的議題再次變得令人關注。

全民制憲是甚麼？

現時大部份的國家是實行「代議民主制」，即是由公民透過選舉選出立法機構的議員，如香港的立法會，美國的議會，而得到公民授權的代理人(議員)就會於議會代表公民商議政策，爭取權利及監察政府。在代議民主制下，公民並非直接參與立法過程及商議政策，當議員沒有遵守公民的意願而行事，公民就會以選票「懲罰」議員，令該議員不能連任，從而達到權力制衡的效果。

縱使「代議民主制」是被普遍接受及使用的制度，但代議政制存有一定的流弊，如議員當選後出爾反爾，完全違反公民的意願而又不肯辭職，令民意被代理人扭曲，未能於制定政策時充分反映民主的意見。全民制憲是一種「直接民主」，以彌補代議政制不足而產生的一種概念，因為只由立法機構的代理人制定或修改憲法，公民的意願可能未充份表現，所以在憲法層面或者重大政治爭議的情況，單靠代議政制是不足夠，而全民制憲就更能充分反映公民的意願。

全民制憲，顧名思義，是由當地的全體公民制定或修改當地的憲法，從而令憲法有足夠的民意授權，不論一部憲法有多麼完善，多麼保障公民自由，但若然在制訂過程中沒有得到當地公民的支持或授權，這部憲法也不能算是完整，因為憲法除了講求保障公民，更是公民之間的合約，所有參與憲法是公民應有的權利，由此可見，全民制憲追求的不單止是憲法的功能及結果，而是制定憲法的過程及公民權利。

全民制憲講求的是公民對政治事務的責任，增加在制憲或修憲時公民的參與程度，從而體現直接民權，令公民更能投入及關注當地的政治事務，不止是依賴代理人的決定。全民制憲還是一個概念，在實踐上還有很多問題需要處理，如全民制憲與代議政制的角色，公民的實際參與程度，不過有實踐的問題並不代表不能實踐，而是要透過實踐來解決理論上的問題，正如冰島首次推行全民制憲，雖然反應不是太好，卻開創了全民制憲的先例，由公民決定國家未來的民主制度及資源等，每一個制度在開創時都會出現很多漏洞或不足，但只要不斷的修正問題，就可以令民主制度更完善，正如「全民制憲」修補代議政制一樣。

全民制憲的問題

到目前為止，全民制憲仍在討論階段，但民間除了批評不設實際外， 當中還提出不少疑問，以下是部份問題：

1. 《中英聯合聲明》制定三十多年以來，社會一直沒有什麼爭議，敢問現在有什麼理據去支持修憲/制憲的主張？目前是一個適合的時機嗎？ 2. 該如何重新制訂憲法？是否在「基本法」的框架進行？ 3. 若重新制訂憲法，該由誰代表市民組織及草擬立法？ 4. 全民制憲的憲法會有什麼內容？ 5. 若不推倒重來，現行《基本法》能否做到接近全民制憲的效果？會否考慮折衷的方法？ 6. 該如何向群眾推銷這理念？

對於這些疑問，《聚言時報》訪問了幾位提出全民制憲主張的人士，盼望能解答坊間的疑問。

時序

• 1979年：麥理浩訪華，首次提出香港前途問題 • 1984年：英國與中共簽訂《中英聯合聲明》，成了日後《基本法》的藍本 • 1985年：基本法起草委員會正式成立 • 1989年：六四天安門事件，李柱銘及司徒華退出起草委員會 • 1990年：人大正式通過《基本法》 • 1996年：前線成立，提出全民制憲的議題 • 1997年：臨時立法會成立，藉以通過過渡期間必需的法律 • 1999年：人大就居港權問題首次解釋《基本法》，成為及後香港雙非問題的導火線 • 2004年：人大就香港政制發展第二次釋法，確立「政改五部曲」，加強中共對香港政制發展的干預 • 2005年：人大就補選行政長官任期第三次釋法 • 2011年：人大第四次解釋《基本法》（香港對外事務），這次釋法首次由香港法院主動提出 • 2013-2014年：中港矛盾加劇，全民制憲的議題再次變成政治議題 • 2015年：學民思潮召集人黃之鋒提出把修改《基本法》提升至公眾討論層面，並提出其可行方法

基本法第一五十九條全文：

本法的修改權屬於全國人民代表大會。

本法的修改提案權屬於全國人民代表大會常務委員會，國務院和香港特別行政區。香港特別行政區的修改議案，須經香港特別行政區的全國人民代表大會代表三分之二多數、香港特別行政區立法會全體議員三分之二多數和香港特別行政區行政長官同意後，交由香港特別行政區出席全國人民代表大會的代表團向全國人民代表大會提出。

本法的修改議案在列入全國人民代表大會的議程前，先由香港特別行政區基本法委員會研究並提出意見。

本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸。↵ 基本法第一百五十八條全文：

本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。

全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。

香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。

全國人民代表大會常務委員會在對本法進行解釋前，徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會的意見。↵ 引用黃毓民議員於立法會就全民制憲議案發言稿之內容：

基本法附件一，及附件二，寫明07年後的行政長官，及08年後立法會選舉方法，如需修改，一、須經立法會全體議員三分之二通過；二、行政長官同認；三、並報請全國人民代表大會常務委員會批准、備案。即俗稱的三部曲。

但2004年4月6日的人大釋法，把「三部曲」變為「五部曲」。增加了「行政長官向全國人大常委提出報告，然後由全國人大常委確定報告」的兩個步驟。其後更於4月26日，否決0708雙普選。

2007年再次否決12年雙普選，稱一七「可以」選普選特首，20年「可以」普選立法會。

至上年8月，人大再次訂下「831決定」，功能組別恐怕繼續保留。↵ 民主黨，「政策總綱」。http://www.dphk.org/index.php?route=information/category&cid=6。↵ 許由（1996），「全民怎樣制憲？——兼論前線的成立」《先驅》第40期，1996年10月。http://www.workerdemo.org.hk/0000/4002T.htm。↵

作者：Polymer 編輯部（本文章由聚言時報授權提供）