私人草案 議員難提 【郭榮鏗】

立法會和立法會議員，顧名思義，就是訂立法律的地方和人物。然而，回歸18年以來，除了經常聽到立法會通過或否決由政府提出的條例草案之外，便幾乎沒有聽過有議員提出私人草案。那是因為議員太懶惰、太沒水準、不曉得寫法律？還是有其他難處？

《基本法》第73條賦予立法會創制法律的權力，卻同時以第74條加設極大限制：「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意」。

這一條定下兩個限制，令議員提出私人草案變成不可能的任務。

【限制一】

若然私人草案涉及公共開支、政治體制或政府運作，議員便不得提出。單是這個便足以禁止議員提出任何私人草案，因為凡訂立新法例、修改及/或刪除現行法例，必然觸動公共開支或政府運作。

舉例說，暑休前立法會通過一條法例，新增今年9月3日為公眾假期，雖然不涉及公共開支，但可令政府停止辦公一天，即涉及政府運作，議員便不能提出；或者我這兩年與張超雄議員一同研究和推動為有特殊教育需要的學生訂立特殊教育法，即使我們的倡議絕不影響政治體制和政府運作，但由於可能會增加公共開支，故我們也不能提出。

政治體制更不用說了。撇開政改，簡單如把一個政府部門或法定機構調動到其他政策局或將之獨立，例如把現時隸屬民政事務局的法律援助署調回行政署，或因應法律界的共識，把它從政府部門獨立出來成為法定獨立機構，這樣即使沒有加減公共開支，也不大影響政府運作，但涉及政治體制，議員也不能提出。

【限制二】

凡涉及政府政策的私人條例草案，議員提出前必須得到行政長官書面同意。驟眼看來，似乎是對議員提案重重限制之下的網開一面，實際上卻是包抄堵截。假設有一項政府政策是與公共開支、政治體制和政府運作無關，那它大概近乎可有可無（其實，這樣的政策應該根本不存在）；那近乎可有可無的政策，政府願意接受，她自己會提出來，何須等待議員？到議員提出來了，難道行政長官會願意簽署？

其實，回歸之前，議員提出私人草案只有一個限制，就是不能增加公帑開支。儘管限制也大，但還可以有點作為，所以在立法局年代，經常有議員提出私人條例草案，例如單是回歸前的最後一次立法局大會，便有16條議員私人草案進行二讀。如果說《基本法》大致上確保香港市民於回歸後享有的權利不變，但卻把立法會的權力削得軟弱虛無，那無疑是間接剝奪市民的政治權力。