丁權與丁屋 （郭榮鏗）

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專業為公

土地是香港最珍貴的天然資源，也是市民一同擁有的最重要公共資產。香港土地雖然不多，但其實未至於嚴重短缺，所以如果說土地問題是香港的最大難題，那麼這個難題的涵義，應該是不患寡而患不均。

土地分配不均，政府的小型屋宇政策或許是一大原因。所謂小型屋宇，即是丁屋，即是新界男性原居民若符合法律和村族譜的「丁」的定義，一生可申請一次免補地價興建一座700平方呎的3層高村屋。根據發展局數字，預留作住宅用途的1700多公頃土地中，超過900公頃屬「鄉村式發展」，比例超過五成之餘，比其他住宅類別的土地加起來還要多。為何政府要預留那麼多土地建丁屋？根據《基本法》第40條：新界原居民的合法傳統權益受香港特別行政區保護。而「興建丁屋」則視為原居民的「最重要合法傳統權益」。不過這個法律理解，其實尚待辯證。

百多年前當英國接管香港後，港英政府在釐清地權時，確認新界原居民從清朝流傳下來那些有地契證明的土地擁有權，並制定政策讓他們的男丁在村裏覓地建屋；若然村裏無地，則要向政府買地。至1972年，時任新界民政署長的黎敦義（Denis Campbell Bray）在向立法局宣布丁屋政策時，強調它只是一項中短期措施，反映丁屋只是臨時恩恤政策，並非承認原居民擁有特權。既然原居民建屋的地都要向政府買來，那跟地產商向政府投地起樓有什麼分別？若然沒有，又怎麼能當為「傳統權益」？

再進一步說，丁權是否屬於「傳統權益」，也是一個可以斟酌的問題。數年前一名鄧姓女原居民入稟法院，指只有男性才能擁有丁權是性別歧視，要求女性可同樣擁有丁權。當時原居民代表之一的簡炳墀被問到會否擔心這個改變會損害「傳統」時表示：「我不會介意政府給予她們丁權……這不是傳統，丁權是政府給的。」由此可見，無論丁權本身，乃至由丁權衍生出來的建丁屋權，似乎都只屬政府政策給予的權利，未必屬於「傳統權益」。

如果丁屋是一項政策賦予的權利，那麼根據《基本法》第39條而適用於香港的《經濟、社會、文化權利國際公約》，當中第11條第1段訂明：「締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水平，包括足夠的食物、衣和住房，並能不斷改進生活條件」。也就是說，所有香港人，不論原居民或非原居民，基本的居住權利應該是均等的。

再考慮普通法內「相稱性」這個重要和常用的原則，若然一條法例或一項政策過分傾向某部分人，並損害到他人的權利，則這個法例或政策大有可能違反「相稱性」原則，須作修正。