如何主導 （曾鈺成）

香港特別行政區的政治體制，是不是「行政主導」？

行政、立法和司法三權之中，司法獨立並無爭議；所謂「行政主導」，針對的是行政和立法機關之間的關係。

香港在英國人管治下，最少直至回歸前數年，總督主持立法局會議，官員佔了立法局多個議席，行政當局直接掌控立法機關，可說是百分百的行政主導。

起草基本法的時候，北京十分強調特別行政區的政治體制須維持行政主導。但是，基本法規定官員不能兼任議員，行政機關不能照用港英年代的辦法去控制立法機關，行政主導怎麼保證呢？

立法程序是由提出法律草案啟動的。掌握了提案權，就掌握了立法的主導權。有的政治體制(如美國的總統制)規定，只有議員可以提出法案，政府沒有提案權。英國和回歸前的香港也規定法案必須由議員提出；但由於官員兼任議員，所以實際上政府享有提案權；同時，雖然政府以外的議員也可以提出「普通議員議案」(private member’s bill)，但數量受到限制，並且甚少獲得通過。

基本法把立法提案權賦予特區政府：官員雖不是議員，卻可以向立法會提出法案。另一方面，立法會議員雖然也可以提出法案，但不得涉及公共開支、政治體制或政府運作；涉及政府政策的，必須得到行政長官書面同意才可提出。這些規定，大大限制了議員的提案權。

基本法又規定立法會通過的法案必須由行政長官簽署，方能生效；但回歸以來，行政長官從不需要拒絕簽署法案，因為立法會從未成功通過一條政府不同意的法案。

同樣，財政預算案由行政機關提出；有關財政收入和支出的動議，必須經行政長官批准，由政府當局提出。立法機關可以不批准政府的稅收和公共開支建議，但不能提出增加政府開支的議案。

如果把「行政主導」理解為提案權掌握在行政當局手上，那末行政主導已從基本法得到保證，並且自回歸以來經已落實。

但在回歸前的香港，行政當局不但享有提案權，而且在立法局未有民選議員之前，還控制了立法機關的表決權，政府法案和議案保證獲得通過。如果這樣才算「行政主導」，今天的特區肯定沒法做到。

（完）