「八．三一」決定具憲制地位 【湯家驊】

毋庸置疑，人大常委會於去年八月三十一日的決定，令很多香港人非常失望，認為不能接受。不但如此，坊間更有人進一步質疑「八．三一」決定是否恰當，甚至符合憲法規定。決定不可接受是一回事，但若決定是違憲，則會直接影響中國的憲制可信性和憲政的存在性。這是一個重大和嚴肅的課題，有必要從憲法上和政治上詳加探討。

認為「八．三一」決定違反憲法的理據，概括而言是指人大常委會在特區政改五部曲的角色亅只存在決定可否修改《基本法》附件一及附件二，而並不存在為政改訂下任何框架。劉夢熊便曾撰文認為：「人大常委會職責只是在『第三部曲』負責『批准』或『不批准』，根本不存在『三部曲』之前由人大常委會作『決定』的憲制安排」。這說法在憲法上是否準確？

五部曲方便憲法監督

我們可首先看看國家憲法第六十七條（一）。條文指出人大常委會的主要職權包括「解釋憲法、監督憲法的實施」。何謂「監督憲法的實施」？在政法大學陳光中教授主編的《憲法學》一書中便有這樣的看法：「憲法監督是一種權力行為。憲法監督權是一種國家權力或國家權力的組成部分……借助於國家權力的強制性來保障憲法得到貫徹實施」。在內容方面，法律學者張明新認為憲法監督不止限於行為的合憲性，更包括審查國家機關之間的「權限爭議問題」。從這角度看，《基本法》源於國家憲法第三十一條授權設立，因此很難說人大常委會沒有職權監察《基本法》的實施而確保任何關乎特區政改之憲制性決定不會超乎《基本法》的框架。另一位法律學者張慶福在著名學者許崇德主編的《憲法學》一書中，對這方面進一步闡述：「人大的監督不是一般的監督，是國家權力機關的監督，在國家監督體系中處於高層級，具有國家強制性。監督者與被監督者的關係是服從與被服從的關係，不是協商的關係。」

由此可見，以內地體制而言，憲法監督是一種成文法制下的憲制權力，有別於普通法制下的司法覆核權。此外，在如何行使這權力方面，內地學者認為憲法監督應盡量「具體化、規範化」，令機制更為完善。從這角度看，人大常委會為特區政改訂下五部曲，也可以說是一種便利監督職權的程序化和制度化的行為。我們當然可以從普通法的角度去推敲「五部曲」和常委會的決定是否符合普通法的憲法原則；但這些原則是否適用於國家憲法的詮釋，甚至可否說服人大，或其常委會接受「八．三一」決定是違憲，實在令人存疑。

要求撤銷極有難度

人大常委會的決定可否被推翻，除了是憲法上的問題，也是一個政治問題。國家憲法第六十二條（十一）便明言，人大有「改變或撤銷全國人民代表大會常務委員不適當的決定」之職權。留意這條文談的是「不適當」決定，而非違憲的決定。這是因為憲法的解釋權在常委會而非人大，所以極可能常委會是唯一可決定自己有否違憲的國家機構。這與普通法下由法庭決定國家行為是否違憲有頗大的差距。如果人大撤銷常委會決定，這肯定是一種政治上的決定；任何人想促使人大撤銷常委會的決定必須先說服人大各代表，令其認為常委會的決定並不「適當」。由此可見，撤銷「八．三一」決定無論在憲法上或政治上均有極高的難度。事實亦證明了「八．三一」決定，已於最近兩會期間為人大所確定。

上文提及接受「八．三一」的決定與堅持該決定違憲是兩回事。不接受決定是政治上的判斷，違憲則是憲法上的結果，兩者不能混淆。如果你問我，爭取普選，反對「八．三一」決定是否需要堅稱「八．三一」決定違憲，我的答案會是：無此需要！原因是，政改是一項政治紛爭而非憲制上的紛爭。政治紛爭可從政治解決，但憲法上的紛爭卻只可由國家憲制上解決。對港人而言，後者在制度上是無法可施的。