履行憲制責任 有何保證機制

2019年5月11日  AM 730《鈺成其事》

立法會主席梁君彥外聘資深大律師提供的法律意見認為，由於立法會內務委員會在新會期開始後長期未能選出新任主席，現任內會主席可以繼續處理內會的正常事務。立法會法律顧問對此表示同意。於是，內會毋須因為新任主席未能選出而停止運作；先前因內會「停擺」而不能處理的法案，包括《國歌條例草案》，現在可以恢復立法程序。

全國人大常委會2017年11月通過決定，將全國性法律《國歌法》列入《基本法》附件三，根據《基本法》第十八條，由香港特別行政區在當地公布或立法實施。特區政府考慮到香港的實際情況和普通法法律制度，決定以本地立法的形式在香港實施《國歌法》。《國歌條例草案》2019年1月11日刊登憲報，1月23日提交立法會；審議條例草案的法案委員會由上一個會期的內務委員會成立，經過約50小時的17次會議，完成了審議，於2019年6月14日向內會提交報告。政府表示計劃在2019年10月開始的會期(即本會期)恢復法案的二讀辯論。(路透社)

國歌法能否通過仍有變數
議事規則規定，法案恢復二讀辯論前，須由負責法案的官員與內務委員會主席磋商。按正常情況，《國歌條例草案》恢復二讀辯論，應由本會期選出的內會主席處理。反對派議員一直拖延內會主席的選舉，正是為了令法案不能恢復二讀辯論，阻止立法程序進行。

內會恢復運作，《國歌條例草案》的立法程序算是過了一關。政府表示希望立法會本月稍後通過了《撥款條例草案》，便可恢復審議《國歌條例草案》。不過，如果反對派議員堅決要阻撓立法，他們仍可以在審議過程中製造種種麻煩拖延時間。立法會本屆任期只餘下兩個月，且有不少其他立法項目尚待處理，《國歌條例草案》能否順利在本屆立法會任內通過，還存在變數；萬一通不過，先前已完成的立法程序便告失效，到下一屆立法會，立法程序要重新由頭做起。

這帶出一個現實的問題：《基本法》第十八條規定列入了附件三的全國性法律要在香港公布或立法實施；如果既不能公布實施，又不能成功立法，有甚麼補救措施呢？第十八條雖沒有規定實施限期，但總不能任意拖延的：《國歌法》已於2017年10月1日開始在全國施行；如果在香港，違反《國歌法》的行為長期依然不受約束，顯然不符合《基本法》的精神。

二十三條立法拖了二十三年
這問題也適用於經常被提及的《基本法》第二十三條。該條文規定香港特別行政區應自行立法禁止若干危害國家安全的行為。特區政府在2003年嘗試立法失敗之後，一直沒有再啟動立法程序，也沒有訂下立法時間表，儘管中央官員曾多次催促。這顯然是因為歷屆特區政府都認為社會氣氛不利於進行立法，即使政府提出有關法案，也很難獲得立法會通過。但香港回歸快23年了；這「憲制責任」還要拖多久呢？如果「有利於立法」的社會條件始終不出現，又有甚麼補救辦法呢？

反修例風波中發生的社會現象，令中央政府以至香港建制派陣營裡不少人認為國家安全立法不能再拖。有些人提出，可否用第十八條的辦法處理第二十三條：由中央立法，列入附件三，在香港實施。

這要解決幾個問題。第一，第十八條訂明，「任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律」。第二十三條立法是否屬於這裡所說的三類法律，大有爭議。

國安法列入附件三不是辦法
第二，就算第二十三條立法可以歸類為第十八條所指的法律，但不要忘記，列入附件三的法律，必須是「全國性法律」：中央不能特別制定一條只在香港適用的國家安全法，然後把它列入附件三。那麼，可不可以把全國適用的《中華人民共和國國家安全法》(下稱「國安法」)放到附件三，在香港實施呢？有些人認為應該這樣做，但仔細看看國安法的內容，便會發現，裡面規定的維護國家安全的架構、組織、制度和機制，根本不符合香港的實際情況，不可能在香港實行。

第三，再進一步說，假設國安法可以放進附件三，它可以怎樣在香港實施呢？為要符合香港的實際情況和普通法法律制度，國安法不可能在香港公布實施。就像《國歌法》一樣，它的實施只能通過本地立法，即是要由政府提出法案，交立法會審議通過；這不是等於回到第二十三條立法的起步點嗎？如果政府有信心《國家安全條例草案》可以獲得通過，第二十三條立法早就啟動了。

所以，把國安法放進附件三並不是解決問題的辦法。那麼可以怎辦？

中聯辦主任駱惠寧在今年全民國家安全教育日(4月15日)發表談話說：「要盡快在維護國家安全的法律制度和執行機制層面下功夫，該制定的制定，該修改的修改，該激活的激活，該執行的執行，決不讓香港成為國家安全的風險口。」這幾句話，透露了中央認為國家安全立法應怎樣處理的玄機。

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