電影立法的兩大爭議點：分級還是審查，保護還是開放？

文化

2015-09-10 |

虎嗅網

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經過了12年的「立法長跑」，中國第一部文化領域行業法終於要誕生。

9月1日，國務院常務會議通過了《電影產業促進法（草案）》，並決定將其提請全國人大常委會審議。

最初的討論中，專家們曾希望立一部《電影法》，甚至囊括「電影分級」這樣對於電影行業至關重要的內容，但到底是分級，還是審查，兩種截然不同的觀點至今無法達成一致，這也讓立法轉而走向產業促進的角度，迴避了「分級制」這一問題。

另一個爭議，是國產電影的保護力度該有多大，是否會與我國對WTO的承諾相衝突？這其實是電影行業一直面臨的「兩難」——在自由貿易與本土文化保護當中該如何平衡。

這部即將出臺的法律，很容易讓人聯想到韓國的《電影振興法》，韓國電影工業近年來取得了令人矚目的高速發展，背後正是有《電影振興法》作為支撐。在中國電影市場「大爆發」背景下出臺的《電影產業促進法》，能否幫助國產電影抵禦好萊塢洶湧來襲？

爭議一：電影分級是否寫入法律當中？

從2003年開始起草，到今年《草案》經國務院通過，這部電影行業的法律已經走了整整12年的立法征程，未來，這部法律還須經過全國人大常委會的審議，正式實施最快也要到2016年。

這樣的「立法長跑」背後，有諸多現實的原因。是否進行電影分級，正是困擾電影立法的一大爭議點。

曾參與立法的清華大學教授尹鴻對娛樂資本論表示，電影立法其實經歷了幾個階段。最早廣義上的電影法，涉及到審查、管理、市場准入等諸多內容，但將這些內容通通裝入一部法律當中，時機可能還不是特別成熟，之後改為電影產業的促進法，更多強調怎麼幫助電影產業的發展，所以對於有些內容可能就不太會涉及。

北京師範大學藝術學院院長周星坦言：「審查制是由政府來主導，分級制是行業制定規則，相當於行政管理和行業自律的區別，對於行業發展而言，兩者各有得失，後者對於創作自由度而言未必靈活性更大,因為分級自有其市場的限制性；但對於社會青少年保護而言，前者也不是最佳選擇。對於創作者而言，想要有創作的自由，另一方面政府又要保護青少年等特殊觀眾群體。這樣矛盾就可能發生了，各方的利益和矛盾就開始博弈。」

對於身處其中的立法者而言，必須在兩種截然不同的觀點之間進行平衡。

中央財經大學文化經濟研究院院長魏鵬舉對娛樂資本論表示：「目前的法律實際上是一個投資促進法，但在電影創作方面，是否用電影分級制取代審查制一直存在比較大的分歧，而在本次草案中，本著求同存異的原則，電影分級制沒有提及。」

爭議二：如果一味保護國產電影，對WTO的承諾怎麼兌現？

另一個焦點，則是對國產電影要如何進行保護，這牽涉到兩重問題：中國對WTO的承諾，以及國內電影產業的市場化進程。

清華大學教授尹鴻稱：「當時的討論中，大家都提了一些具體的意見，比如進口片在稅收方面的意見，包括在土地使用上對電影的支持，國產片排片的比例要求等，尤其是對於國產片排片的比例方面，必須要考慮到跟WTO的相關規定不衝突。既要開放，又要保護。那麼這兩者之間的關係怎麼樣合法，這個肯定是法律當中特別斟酌的地方。」

2012年，中美雙方曾就解決WTO協議下的電影相關問題達成諒解備忘錄，中國每年增加14部美國進口大片，以IMAX和3D為主，並將美國電影票房分賬比例從13%提高到25%。尹鴻稱，當時的備忘錄簽到了明年，2017年將面臨新的談判，在新的階段裡，政策只能是更開放，不可能更封閉。

北京師範大學藝術學院院長周星更多站在「保護」這一邊，在他看來，中國與好萊塢的跨地域的文化博弈中，必須有一個制度的保證。

「有很多人都認為我自己有創作自由，市場也有市場的自由，好萊塢的片子好我就看好萊塢的。這其實帶有片面和偏狹性，一個比較典型的例子就是台灣，目前台灣的電影市場已經被好萊塢霸佔了。

「當中國的電影還不夠強大的時候，必要的保護還是必要的，這樣才能在無形中扶持了很多創作電影的年輕人。

「因此政府對電影市場一定要有必要的保護，但是保護到什麼程度，那就看電影法了，政府的保護不能超越電影法。除了韓國以外，法國對電影也有保護，好萊塢影片太強，不在必要的時間內有效保護國產電影，可能就完全丟棄市場而無法發展。如果本土電影足夠強大到對抗好萊塢的話，就盡最大可能按照市場規矩來做。」

作為電影發行方的代表，中影星美院線副總經理燕羽也曾參與此次立法。

燕羽稱，政府的倡導與市場的選擇之間，有時也會存在一定的衝突。在一些重大檔期，主管部門有時會積極倡導影院放映一些國產影片，並且給予相應的優惠政策，但當政府的倡導與市場效益或者與大家的期望有所背離時，人們就認為政府幹預了市場，市場就應該自由選擇。

「其實一方面享受優惠，一方面又希望把自由還給市場，這個可能不太現實。」燕羽說：「但在整個電影產業已經市場化的背景之下，政府能做的可能還是給予政策性補貼、鼓勵和優惠，但如果把對市場的支持寄希望於法律，我覺得比較難。可能更多的要寄希望於電影人的自覺與市場更多對具有本土文化特色影片觀眾的興趣培養與有效引導上，這是一個相對需要時間的過程。」

韓國《電影振興法》曾助力本土電影「大繁榮」，中國能否借鑒？

這部即將出臺的《電影產業促進法》，很容易讓人想起韓國的那部《電影振興法》。

1999年，韓國金大中政府對《電影振興法》的第二次修訂，是韓國歷史上最重要的電影政策，主要內容有4點：

1、廢除電影審查制，轉為分級制。

、以市場為主導，尊重電影產業自律權，成立專門的民間電影管理協會「韓國電影振興委員會」。

3、嚴格執行國產電影的銀幕配額制。

4、資金上支持，允許和鼓勵風險投資進入電影產業。

在2011年公佈的《電影產業促進法（徵求意見稿）》中，除了前兩點沒有提及以外，針對韓國《電影振興法》中保護國產電影的第三條和第四條，《中國電影產業促進法》徵求意見稿中分別提出，電影院放映國產電影的時間不得少於全年電影放映時間的三分之二；並降低市場准入門檻，便利各類市場主體、社會資本進入電影產業。

《電影振興法》實施之後，韓國電影在短短幾年時間內獲得了突飛猛進地增長，1999年，韓國徹底放開管制，經過一段時間的成長和積累，韓國本土電影逐漸具備了和好萊塢自由競爭的實力。

到2013年票房十強中，更是九部都是韓國本土片，這與韓國政府為保護本國的電影事業採取的一系列政府行為，尤其是制定了韓國《電影振興法》是分不開的。

當年，《電影振興法》出臺時，韓國正處於外國電影大舉進入，使得本國電影市場佔有率急遽下降的階段（僅為20%左右）；而中國《電影產業促進法》草案的出臺背景是國內電影市場的快速增長。

但無論中國還是韓國，電影產業共同的競爭對手，都是美國好萊塢。

眾所周知，2015年、2016年是連續兩年的好萊塢超級大片年。而2017年又是中國政府對引進大片與好萊塢重新談判的一年，中國會更加進一步放開大片引進的數量和和合作模式。

中央財經大學文化經濟研究院院長魏鵬舉稱，這部法律最大的價值，就在於表明了政府對特定領域的高度重視，體現了政府的一個態度，從應對國際競爭的角度來說，最大的意義就在於政策導向推動投資的活躍，有了更多的資本進入，我們才有機會跟國際水準的大製作競爭。

國家幹預的越少，市場越活躍？

目前，國務院常務會議上通過的《電影產業促進法（草案）》並未對外正式公佈，但從2011年的《徵求意見稿》當中，我們還是能看出一些亮點，這包括：

1、降低市場准入門檻，便利各類市場主體、社會資本進入電影產業。一是對社會資本投資電影攝製等業務不作限制。二是減少行政審批。

2、通過採取財政、稅收、金融、用地等扶持措施，激勵企業、個體工商戶和個人從事電影活動。一是國家通過設立電影專項資金、基金；二是從事國產電影的創作、攝製、發行、放映等活動，可以按照國家有關規定享受稅收優惠；

3、加強監督管理，規範市場秩序，促進電影市場健康發展。一是電影院不得偷漏瞞報票房收入；二是依法懲治侵犯與電影有關的知識產權的行為。

樂正傳媒諮詢與研發總監彭侃表示，上述這些條款，有不少已經推出，目前是以法律的形式將其固定下來。

在他看來，目前國內電影產業正在經歷爆發性的增長，可能國家幹預的越少，市場越活躍，因為整個市場的需求已經爆發出來了而出臺電影促進法，正是要把政府對電影業的人治式的「幹預」往法治式的「管理」轉。

截至2015年9月2日下午6點半，國內電影票房已經達297億元，超過去年全年的296.39億元，同比去年同期增長48.5%。

其中，國產影片約180億元，占總票房的60%以上。如果單看今年8月的電影票房，國產電影票房占比已達83.7%，國產電影的票房比去年同期增長了90%。

但在這繁榮的背後，電影產業亟待規範完善的問題也不少。電影行業距離真正規範的市場化，還有一段路要走。

首當其衝的就是「偷票房」。就在此前《百團大戰》當中，多家影院被網友發現存在「偷票房」等情況，廣電總局電影局局長張宏森對此表示：「依章問罰，絕無赦免」。

娛樂資本論獲悉，截至9月2日，中國電影發行放映協會已通報多家影院嚴重違規，這包括浙江溫州中環影城（所屬北京新影聯院線）、浙江溫州樂清奧斯卡影城（所屬溫州雁盪電影院線）、合肥廬江典創國際影城（所屬北京時代華夏金典院線）、安徽蚌埠固鎮典創國際影城（未加入院線）。

此外，國內電影行業資金使用效率低下，也困擾著這個行業的快速發展。

凡道投資管理有限公司創始合夥人唐龍虎曾在娛樂資本論撰文表示，自電影上映，至分賬款結算給製片方，需經過6個環節：觀眾購票（線上/線下）---影院---院線---中數/華夏---發行公司---製片公司。

這一環環走下來，平均週期6-9個月，再加上電影製作本身的週期，電影製片公司的資金周轉週期便長達1.5-2年，資金使用效率可謂相當低下。這也導致國內電影製片公司長期處於「缺錢」的狀態。