我對基本法第二十二條理解的依據

2019年4月27日  AM 730《鈺成其事》

上星期我在本欄指出港澳辦和中聯辦不是「國務院組成部門」，不包括在《基本法》第二十二條說的「中央人民政府所屬各部門」之內。文章發表後，有不同意我這說法的批評者說，第二十二條提及的「部門」，應是中央所有各類機構的統稱，不是單指國務院的26個部門。批評者反問：如果除了「國務院組成部門」之外的機構——例如國家體育總局、國家稅務總局(此二者為「國務院直屬機構」)、中國氣象局、中國證券監督管理委員會(此二者為「國務院直屬事業單位」)、國家能源局、國家郵政局(此二者為「國務院部委管理的國家局」)，均不受《基本法》第二十二條第一款約束，豈非十分奇怪和任意？

這是很有意義的問題，值得進一步分析。
 

「部門」不同於其他機構
再看一次第二十二條第一款：「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」條文提及的除了中央人民政府各部門之外，還有地方行政區域，但只提了省、自治區和直轄市，沒提其他級別較低的單位。這又是否表示漏網的縣、市、鄉、鎮等地方政府都不受約束，可以干預香港事務呢？這看起來同樣十分奇怪。問題是，如果第二十二條約束的範圍應該包羅萬有，為甚麼不用含義更加廣泛的「統稱」，譬如說「中央和地方所有機構」呢？

理由很明顯：第二十二條的立法原意就是要有明確的針對性。為甚麼條文特別指明國務院的「部門」不得干預香港自行管理的事務，而不提其他機構？這仍要到國務院的組織架構去找答案。(順便一提：有人質疑，第二十二條明明說「中央人民政府」，怎麼變了「國務院」？很抱歉，我以為這是常識，所以沒作解釋。《中華人民共和國憲法》第八十五條：「中華人民共和國國務院，即中央人民政府」。)

國務院的組織機構，除了26個「組成部門」之外，還有1個「國務院直屬特設機構」、10個「國務院直屬機構」、兩個「辦事機構」、9個「國務院直屬事業單位」和16個「國務院部委管理的國家局」。

其中26個「組成部門」包括21個部、3個委員會、中國人民銀行和中華人民共和國審計署。 這各個部和委員會的設立、撤銷或者合併，須經總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定(《國務院組織法》第八條)。部長、委員會主任和審計長的人選，由總理提名，全國人民代表大會決定；在全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定(《憲法》第六十二、第六十七條)。國務院其他機構的設立、撤銷或者合併，以及有關人事安排，只須由國務院自行決定。由此可見「部門」的地位有別於其他機構。
 

「部門」可「干預」地方行政
國務院由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成；國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成(《國務院組織法》第二條和第四條)。即是說，國務院除了常務會議成員外，其他成員就是各「部門」的首長(中國人民銀行行長除外)。國務院其他機構的主管，都不享有國務院成員的身份和職權。

國務院行使的職權，包括領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設；教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作；民政、公安、司法行政等工作(《憲法》第八十九條)。各部、各委員會可在本部門的權限內，發布命令、指示和規章(《憲法》第九十條)。「部門」以外的其他機構，沒有同樣的行政權力。

《憲法》又規定，地方各級政府管理其行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作；但地方各級政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院(《憲法》第一百零七和第一百一十條)。這就是說，地方各級政府管理內部事務的行政工作，須服從國務院的領導；作為國務院成員的各「部門」，有權「干預」地方政府對內部事務的管理。

香港特別行政區是一個直轄於中央人民政府的特別行政區(《基本法》第十二條)；特區政府管理特區的內部事務，是否也須按《憲法》規定，服從國務院的領導，接受國務院各「部門」的「干預」呢？這問題在《憲法》裡沒有答案，所以要在《基本法》裡說明，於是有第二十二條。

這是為甚麼第二十二條說的只是中央各「部門」，而不提其他機構：按《憲法》規定，其他機構根本沒有干預香港(以及其他地方)對內部事務管理的權力，毋須《基本法》提述。
 

省級政府可「干預」下級政府
至於地方行政機關，第二十二條列出的省、自治區和直轄市，和港澳兩個特別行政區一樣，是直屬中央的「省級行政區域」。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，省、自治區、直轄市的政府可制定規章，有權領導下級地方政府的工作，發布下級地方政府須執行的決定和命令，以及改變或者撤銷下級地方政府的決定和命令(第五十九和第六十條)，也就是「干預」下級地方政府的行政管理。

香港不隸屬任何省、自治區或直轄市，但《憲法》也沒有規定特別行政區和各省級行政區域之間的關係。《基本法》第二十二條對這關係作出明確規定，排除了與香港同級的地方行政機關干預香港事務的可能。省級政府既不得干預香港事務，由省級政府領導的下面各級地方政府，更沒有干預香港事務的權力了，所以毋須提及。

那麼，港澳辦和中聯辦又怎樣呢？「兩辦」未被列入第二十二條，是否就不受限制，可任意「干預香港事務」呢？這問題將另文探討。但這裡首先要強調，《基本法》全國都要遵守，包括任何中央機構。《基本法》說香港特別行政區「自行管理」的事務，就是自行管理。

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