勿低估中央決心 勿低估立法難度

2019年5月25日  AM 730《鈺成其事》

兩星期前我在本欄的文章(下稱「前文」)指出，香港一直未有履行《基本法》第二十三條規定的憲制責任，自行立法禁止危害國家安全的行為。以目前的社會環境和立法會的狀況來看，這方面的立法工作在可見的將來也難望會有突破。但另一方面，反修例風波中發生的社會現象，令中央政府認為國家安全立法已十分迫切，不能再拖，所以不能不探討毋須受制於香港立法會的解決辦法。

我在前文裡表示，把中央制定的國家安全法律列入《基本法》附件三在香港實施，我認為不是可行的辦法。我注意到中聯辦主任駱惠寧日前談及國家安全立法時說：「該制定的制定，該修改的修改，該激活的激活，該執行的執行」。我相信這是切實可行的途徑：第二十三條提及的罪行，有一部分是運用香港現有的法例已經可以禁止的，特別是《刑事罪行條例》、《官方機密條例》和《社團條例》，只需「激活」和「執行」，便可發揮作用。至於現有法律未能處理的問題，可留待適當時機再「制定」或「修改」法律。

我低估了中央解決香港的國家安全問題的決心和智慧。中央決定由人大常委會制定《港區維護國家安全法》，納入附件三，在香港公布實施。

三個問題仍需解答
我在前文提出的三個問題，仍是需要解答：第一、國安法是否屬於《基本法》第十八條規定可以列入附件三的法律類別？第二、專門為香港制定的《港區維護國家安全法》，是否「全國性法律」？第三、由人大常委會制定的法律，能否符合普通法法律制度的要求以及適應香港的實際情況，毋須經過本地立法程序，直接在香港實施？

對於第一和第二兩個問題，香港和內地的《基本法》專家提出了權威性的答案。我看到的說法包括，第一，維護國家安全不可能純屬香港特別行政區自行管理的事務。《基本法》第二十三條規定特區「應自行立法」禁止危害國家安全的行為，是把立法責任交給香港；這有別於其他條文賦權特區自行管理經濟、社會、文化等方面的事務。第二十三條並不表示中央放棄在有需要時直接行使權力處理香港的國家安全問題，並不排除中央在有需要時為特區維護國家安全建立法律制度和執行機制。事實上，香港如果發生分裂國家、顛覆國家政權等嚴重危害國家安全的行為，中央政府不可能放手不管，只靠特區政府去處理。因此，有關國家安全的法律不屬於香港特別行政區自治範圍，可以列入附件三。

實施疑慮有待澄清
第二，由全國人大或全國人大常委會制定的法律，不論適用範圍是否覆蓋全國，都是「全國性法律」，有別於由地方制定的「地方性法規」。例如《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》就是一條特別適用於香港的全國性法律，列入了附件三。

我接受以上的說法，認為解答了《港區維護國家安全法》為甚麼可以按照《基本法》第十八條列入附件三的問題。餘下的問題，是這條由內地制定的法律，是否可以直接在香港實施？

對這個問題的疑慮，相信要待有關法律條文正式面世才可以澄清。中央政府不把在全國其他地方實行的《中華人民共和國國家安全法》和其他有關國家安全的全國性法律列入附件三，而決定為香港另行制定國安法，這說明中央政府十分清楚兩地法律制度的差異，有意確保有關法律可以在香港施行。但是，要保證一條涉及幾種新訂罪行的法律符合普通法的要求，對內地的法律草擬專家可能是個很大的挑戰。

避免重蹈修例覆轍
法律在香港公布實施，不用經本地立法，固然可以避免立法過程在社會上和立法會裡引起的紛爭和受到的障礙；但另一方面，立法不能在香港進行公眾諮詢、不能經香港立法會審議，這會令立法的完善特別難以保證。此外，法律的「執行機制」現在仍是只能猜測，更增加了對法律怎樣實施的疑問。

中央和特區政府官員都強調，《港區維護國家安全法》只針對分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動，對一般市民沒有影響。但是，立法計劃公布後，香港和外國的反對力量都開展了十分猛烈的攻擊，把它污名化、妖魔化的力度，尤甚於對第二十三條立法。去年反修例風波開始時，特區政府正是認為《逃犯條例》的修訂只針對逃犯，對一般市民沒有影響，完全估計不到社會反應的強烈程度，估計不到修例會釀成一場超級政治風暴，把香港置於回歸以來最嚴峻的境地。

權威人士說，對國安立法可能引起的震盪，中央政府早已作了充分的估計。但是，要避免國安立法重蹈修例的覆轍，特區政府和整個建制陣營都有責任。

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