機場管理局的失敗故事 - 政府功能公司化之禍

引子

今個月初，機管局公布，2020/21年度虧蝕44億元，對比前一年純利58.66億元，上落超過一百億元，當然機管局把賬算在新冠病毒頭上，不過純利下降其實2018/19年度已經開始，要明白發生甚麼事，必須從機管局成立之前說起。

機管局業務2017/19至2019/20全面倒退

歷史背景

香港回歸前，港英政府不知無心還是有意，把一堆原本在行政體系內的功能及工作，調出體系外新成立了的一批「局」或「委員會」，香港機場管理局是其中之一，於赤鱲角機場啟用之日取代民航處管理香港國際機場。現在回頭看，政府行政體系自此不掌握航空業發展的大勢，也未能把空域和機場統合思考，失去航空發展的主導權，被機管局牽着鼻子走，而機管局本身則以財技扮賺錢，不務本業，把原本世界第一的機場搞到服務退步，名聲下滑，丟掉國際際航空樞紐的地位，更在空域難題未解決的情況下，繞過行政體系，強行借貸巨款興建沒有用的第三條跑道，是政府功能公司化令行政權迷失的例子。

香港的啟德機場以前由民航處管理，成績斐然，八、九十年代客貨運快速增長，民航處想盡辦法，在啟德機場既有空間不斷創造出新容量，有力證明公務員感應社會需求和解決難題的能力，不過政府對民航處的功勞報以懲罰和扼殺，1990年成立臨時機場管理局負責興建赤鱲角機場，1995年立法成立政府全資擁有和以「商業原則」運作的機場管理局，負責興建和管理赤鱲角機場（註1），注意：努力經營啟德機場的民航處人員並不自動轉職到新機場。

這個轉變反映當時各國政府對新自由主義、「小政府、大市場」、「商界比政府高效率」和CEO等的迷信，把各個領域的政府功能「公司化」，交給以「商業原則」運作的所謂「公營機構」執行，又以為空降外人CEO會帶來活力和新思維，令「公司」在短時間內提高盈利。

隨着歲月過去，我們知道這些外來的CEO（雖然未必用這個名稱）領導的「公營機構」，以短期盈利來量度機構成績，並藉此為高層管理人員加薪，公私不分，目標不明，分心做「搵錢」的事，忘記了機構原本的公益目的，以致做不好原本的社會功能，甚或長遠搞出負面後果由市民承擔，以下我們透過歷史敍述看機管局這個案例。

獨立王國傾向

機管局初期的核心任務是把機場建好，暫時不用「賺錢」，但是機構一旦離開了行政體系，就出現了「無王管」和「獨立王國」症候群。

臨時機管局和初期的機管局，首先變出一批薪金比公務員高非常多的「總監」，頭重尾輕，另外聘請過程向海外人士傾斜，啟德機場經驗豐富的機場經理，絕大部份連面試的機會都沒有，赤鱲角機場開幕時的一片混亂，幾乎可以事前預料。

其次是機管局有嚴重「獨立」傾向，當年我有份參加赤鱲角機場的跨部門籌備會議，訝異機管局人員想像機場島是香港政府以外的土地，例如計劃自己搞保安、消防、救護等，警察反覆要求劃定地方給他們駐守，機管局始終推搪拖延，直到警察代表講了狠話「機場沒有警察冇所謂，劫機你們自己搞掂就可以了」，才在圖則內劃出（我認為頗侷促的）一個空間給警察。

壓下基建，製造「盈利」假象

機管局的管治權理論上在董事會，但是董事都是社會上的大忙人，只能在宏觀層面參與，實務由相當於商業機構CEO的「行政總監」運作，他成為機構的靈魂，機管局的表現受他的想法調節。

機管局的任務是按1992年《新機場規劃總綱》把機場建成，以及隨着客運和貨運量增長擴建，於2010年前建成位於機場島中央的X形候機大樓，提供49個登機橋飛機橋泊位，機管局2001年發表的《規劃總綱2020》也講明需要同步擴建客運大樓兩翼以便增加出入境設施。

1998年赤鱲角機場啟用，塵埃落定後，2001年招來了不懂航空和不以香港為家的彭定中出任行政總監，他上任第一天便明言他的任務是「增值」，而且重點是「促進業務增長」（註2）。

彭定中在任六年，賬面盈餘由2001/02接近零上升到2006/07接近20億元，不過這段時期中國經濟快速成長，全球金融泡沫也在膨脹，機場業務增長有它的歷史背景，更不幸的是賬面盈利增長背後，隱藏了CEO壓下機場發展必需的工程建設，造成後來機場服務退步。

X形候機大樓（包括連接鐵路等）和擴建客運大樓兩翼的工程，當時的造價大概在200至300億元之譜，如果彭定中任內按原計劃啟動工程和攤開十年完成，則每年入賬支出20至30億元，會把上面提到的20億元賬面盈利吃掉，2001年彭定中到任後兩大工程被壓下和被失踪就不難明白。

為了上市，不務正業

熱心「增值」的彭定忠到任兩年，與當時熱心出售政府資產的財政司唐英年一拍即合，2003年政府宣布打算把機機管局部份股權私有化和在股票市場上市（註3），不過因為機場收入其實有限，增加收費又受航空公司反對，以致上市估值太低會變成賤賣資產，惹人詬病，2005年消息說暫緩上市（註4）。

上市拖拖拉拉之際，機管局企圖為自己「增值」，於是不建候機大樓卻花了28億元建一座名為「航天廣場」Sky Plaza的商場，目標是增加非航空「商業收入」，後來據稱擔心社會非議，臨時增建出境設施和接駁到一號（真）客運大樓的鐵路，以及改稱「二號客運大樓」。由於定位不清，機管局又根本不懂商場的營運，結果2007年大樓建成後，沒有入境功能，航空公司拒絕進駐，發揮不了客運大樓功能，商場又極為冷清，是超級失敗的商業投資，到了這個地步上市壽終正寢。

講回機場的正業，如果按原定計劃建了X形候機大樓，赤鱲角機場應該共有98個登機橋泊位，壓下不建的後果是登機橋泊位數目停留在49個，對比2007年新加坡機場多達92個登機橋泊位，香港被遠遠抛離，「輸咗成條街」，機管局只顧上市，不務正業，鑄成大錯。

2007年彭定忠離任之時，機場的「發展」已經被扭曲，走上不以香港人最大利益為依歸的歪路，賬面似有盈餘，實質留下一個爛攤子，多了一座沒有用的假客運大樓，赤鱲角機場登機泊位不足應付客運，搭飛機經常變了搭巴士，以前行李等人變了人等行李，旅客體驗退步，「世界第一機場」稱號2006年首次失守，2012年起排位下滑（註4、5）。

世上聰明的CEO會把自己搞出來的問題演譯為其他問題，機場形象退步被說成是跑道不足的問題就毫不稀奇，機管局把未來的希望推到未經詳細論證的「第三條跑道」身上，未來的大項目支出算入下任CEO的賬，這是經典的CEO邏輯。

轉移視線，強推三跑

2007年許漢忠接任機管局CEO，延續上任的策略，大力推銷他任滿後才啟動的第三條跑道工程，並且繼續壓住機場基建支出，僅以各種短期措施例如2009年建成搭巴士才去到的（不倫不類）北衛星客運廊，勉強應付航班的增加，他對創造收入則十分落力，盡量壓搾機場大樓內的空間，不管多了擠迫，少了品味，總之變出商店、食肆等有租金收入便可，至於航空公司和乘客得到的服務是進是退，不在CEO計算之內，許漢忠2014年離任，賬面盈利上升到2013/14年度60億，不過細心檢查數字，情況跟彭定忠一樣，所謂盈利是靠壓下重要建設得來的。

談到第三條跑道（”三跑”），政府功能公司化的弊端顯露無遺，機場的運作與相關空域緊密相連，本是分不開的整體，但是機場管理公司化之後，機管局不懂和不理空域，負責空域的民航處不管機場，各行其是。機管局提出興建三跑，只講自己的需要，忽視三跑有用必須額外空域的基本道理，民航處只管航空交通管制，在三跑這件事很被動，明知空域是與內地多年協調的結果，不能輕易改動，卻礙於政府分工，不能直接指出三跑的不切實際，反過來在機管局強勢推動之下，被逼表示會與內地商討找尋解決空域問題的辦法。

民航處多次聲稱透過2007年訂立的《珠江三角洲地區空中交通管理規劃與實施方案》，能夠為第三條跑道開闢它需要的「北面航線」（相關技術討論見註6），但是《方案》只是框架文件，沒有具體的談判「北面航線」不會自動出現，該文件有效期於2020年完結，現在己經是2021年，「北面航線」一點動靜都沒有，應該是毫無結果了，可是三跑的大規模填海已經完成七七八八，石屎已經倒了落海，跑道建成也沒用。

大型工程開了頭就停不了

2014年林天福接任行政總裁，三跑規劃工作已經正式展開了兩年，大型工程的特色就是開了頭就停不了，他也就只能繼續往前推，單是去年機管局已經借貸了幾百億元，但是它有錢還嗎？

「公司化」之後，行政體系似乎無法駕馭像機管局這種接管政府功能的機構，又或者行政體系不在乎機管局有否能力支付三跑工程的費用，「出事就由它自己負責」可也，但是萬一機管局某日還不了債，甚或還不了利息，人家追債上門，機管局破產時我們可以眼白白看着機場給人家奪去嗎？海洋公園前車可鑑，恐怕到時騎虎難下，又要由市民付賬，但是市民甚麼時候同意過機管局借大錢？

在服務變差變壞的背景下，赤鱲角機場競爭力持續下降，2015年起機場轉機乘客人數開始有下降趨勢，幾年之間機管局收入大減，盈利大倒退，2017/18年度至2019/20年度，兩年之內權益股東應佔溢利大跌一半，2020/21年度受疫症拖累，客運跌了98%以上，形勢更不妙，國際航空一般估計幾年後才能恢復元氣，機管局靠甚麼還債？

公司化之禍

赤鱲角機場是香港連接世界的門戶，這個功能對香港十分重要，也是機場存在的唯一原因，但是公司化加「CEO迷信」令焦點轉移了去商場和會計遊戲，以致嚴重侵蝕了赤鱲角機場本身的接待能力和服務水平，令這個連接世界的門戶失效。

殖民地政府離港前夕成立了不少「局」或「公司」，把政府功能移出行政體系，但是大家大概都見到這個模式是失敗的，西九龍文化區管理局大燒銀紙而蝸牛式前進，市區重建局豪宅建不停，鐵路公司年年賺錢年年加價等，都沒有惠及市民。

機管局是我比較熟識的「公司化」例子，CEO胡亂套用所謂「商業原則」，令赤鱲角機場功能退步，還製造潛在還不了的巨債，整件事反映一個時代潮流的錯誤，是時候全面檢視過去，以及把「外置」了的政府功能，重新納入行政體系，為香港人民的真正幸福作出貢獻。

註1       1995年《機場管理局條例》  https://www.elegislation.gov.hk/hk/cap483!en-zh-Hant-HK?INDEX_CS=N

註2       香港機場管理局2001年1月16日新聞稿： 機管局新任行政總監致力為機場「增值」

註3       香港政府，2003年8月6日新聞稿：機管局擬明年上市  https://www.news.gov.hk/isd/ebulletin/tc/category/businessandfinance/html/d2e66dbc-4d0f-4a53-85b9-ed9e6a0abc98.htm

註4       《草雲居》，2015年2月5日：失去競爭力赤鱲角機場 - 不輸在「跑道」，是輸在「橋」  https://tiandiyouqing.blogspot.com/2015/02/blog-post_5.html

註5       《草雲居》，2015年4月14日：赤鱲角機場 – 望向樟宜和仁川的思考  https://tiandiyouqing.blogspot.com/2015/04/blog-post_14.html

註6       《草雲居》，2016年2月19日：城市規劃委員會上民航處自揭空話 – 空域無法解決，規劃不能通過  https://tiandiyouqing.blogspot.com/2016/02/blog-post_19.html